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光伏方陣繳納耕地占用稅與土地使用稅政策解析

光伏發(fā)電項目用地包括光伏方陣用地(含光伏面板、采用直埋電纜敷設方式的集電線路等用地)和配套設施用地(含變電站及運行管理中心、集電線路、場內(nèi)外道路)等用地。由于光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)屬于新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài),我國對光伏方陣用地是否繳納耕地占用稅和土地使用稅,按什么標準納稅均還沒有明確的規(guī)定,各地執(zhí)行標準不一,給光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展帶來不便。西部地區(qū)地域遼闊,集中式光伏較多,問題也更為突出。

關于耕地占用稅

  國土資規(guī)〔2015〕5號《關于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》第四條明確規(guī)定“采取差別化用地政策支持新業(yè)態(tài)發(fā)展。光伏、風力發(fā)電等項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的,對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分,可按原地類認定,不改變土地用途,在年度土地變更調(diào)查時作出標注,用地允許以租賃等方式取得,雙方簽訂好補償協(xié)議,用地報當?shù)乜h級國土資源部門備案;對項目永久性建筑用地部分,應依法按建設用地辦理手續(xù)。對建設占用農(nóng)用地的,所有用地部分均應按建設用地管理。”

  《中華人民共和國耕地占用稅法》(以下簡稱《耕地占用稅法》)第二條明確規(guī)定:“在中華人民共和國境內(nèi)占用耕地建設建筑物、構筑物或者從事非農(nóng)業(yè)建設的單位和個人,為耕地占用稅的納稅人,應當依照本法規(guī)定繳納耕地占用稅。”第十二條明確規(guī)定:“占用園地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面、漁業(yè)水域灘涂以及其他農(nóng)用地建設建筑物、構筑物或者從事非農(nóng)業(yè)建設的,依照本法的規(guī)定繳納耕地占用稅。”

  自然資源部辦公廳、國家林業(yè)和草原局辦公室等部門2023年3月20日印發(fā)的《關于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關工作的通知》,明確規(guī)定:“光伏方陣用地涉及占用基本草原外草原的,地方林草主管部門應科學評估本地區(qū)草原資源與生態(tài)狀況,合理確定項目的適建區(qū)域、建設模式與建設要求。鼓勵采用“草光互補”模式。光伏方陣用地不得改變地表形態(tài),以第三次全國國土調(diào)查及后續(xù)開展的年度國土變更調(diào)查成果為底版,依法依規(guī)進行管理。實行用地備案,不需按非農(nóng)建設用地審批。”

  《中華人民共和國耕地占用稅法實施辦法》第三十一條明確規(guī)定:“納稅人占地類型、占地面積和占地時間等納稅申報數(shù)據(jù)材料以自然資源等相關部門提供的相關材料為準;未提供相關材料或者材料信息不完整的,經(jīng)主管稅務機關提出申請,由自然資源等相關部門自收到申請之日起30日內(nèi)出具認定意見。”

  根據(jù)以上法律、規(guī)章和規(guī)范性文件不難看出,光伏、風力發(fā)電等項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的,因光伏方陣用地不占壓土地、不改變地表形態(tài),屬于按原地類管理的范疇;又因光伏方陣用地不改變地表形態(tài),所以也不需按非農(nóng)建設用地審批,而耕地占用稅的納稅主體是占用耕地建設建筑物、構筑物或者從事非農(nóng)業(yè)建設的單位和個人,據(jù)此,光伏方陣用地的單位和個人不是適合的納稅主體。

  退一萬步講,雖然《耕地占用稅法》是財政部和國家稅務總局主導制定的,但是該法也同時明確了對于光伏方陣用地有沒有改變土地用途,該不該繳納耕地占用稅不是由財政和稅務部門決定的,而是應當由自然資源部門來認定的,而認定的依據(jù)仍然應當考慮國土資規(guī)〔2015〕5號《關于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》和自然資源部辦公廳、國家林業(yè)和草原局辦公室等部門于2023年3月20日印發(fā)的《關于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關工作的通知》。

  《耕地占用稅法》是調(diào)整國家和占用耕地建房或從事其他非農(nóng)業(yè)建設的單位和個人間的稅收征納管理關系的法律規(guī)范的總稱,是國家征收和納稅人繳納耕地占用稅的法律依據(jù),光伏方陣用地不屬《耕地占用稅法》調(diào)整的范疇。

關于土地使用稅

  《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》(以下簡稱《土地使用稅暫行條例》)第二條明確規(guī)定:“在城市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)范圍內(nèi)使用土地的單位和個人,為城鎮(zhèn)土地使用稅(以下簡稱土地使用稅)的納稅人,應當依照本條例的規(guī)定繳納土地使用稅。”第三條:“土地使用稅以納稅人實際占用的土地面積為計稅依據(jù),依照規(guī)定稅額計算征收。前款土地占用面積的組織測量工作,由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)實際情況確定。”

  據(jù)此,光伏方陣用地應當繳納土地使用稅,而計稅的依據(jù)是按照實際占用的土地面積來確定。光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)屬于新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài),情況較為特殊,《土地使用稅暫行條例》對光伏方陣用地中實際占用的土地面積沒有明確的界定。有認為應當按照租賃面積(四至界限)計稅的,有認為應當按照光伏矩陣投影面積計稅的,也有認為應該按照樁基面積計稅的。

  按慣例,在《土地使用稅暫行條例》沒有明確規(guī)定的情況下,對于實際占用的土地面積的認定就應當從相關法律、法規(guī)和規(guī)范性文件中尋找?!蛾P于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》第四條明確規(guī)定:“光伏發(fā)電站項目用地中按農(nóng)用地、未利用地管理的,除樁基用地外,不得硬化地面、破壞耕作層,否則,應當依法辦理建設用地審批手續(xù)。”據(jù)此,光伏方陣實際占用的土地面積是應當按照樁基面積來計算的。

  《土地使用稅暫行條例》第三條明確規(guī)定:“土地使用稅以納稅人實際占用的土地面積為計稅依據(jù),依照規(guī)定稅額計算征收。前款土地占用面積的組織測量工作,由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)實際情況確定。”據(jù)此,《土地使用稅暫行條例》中規(guī)定的實際占用的土地面積并沒有按照租賃面積(四至界限)來確定,而是通過組織測量來確定。由此可見,立法者在立法初期已經(jīng)考慮到了應當給予特殊情況區(qū)別對待的法律通道。

稅費對新能源產(chǎn)業(yè)的影響

  以每10萬千瓦使用土地3300畝為例,按照耕地占用稅16元㎡,土地使用稅1.05元㎡的標準,按土地四至界線面積計稅,需一次性繳納耕地占用稅3516.4萬元,需每年繳納土地使用稅231萬元;按照樁基面積計稅,大約需要一次性繳納耕地占用稅3.66萬元,每年繳納土地使用稅0.24萬元,不同標準征稅的結果顯而易見。今年以來,個別地區(qū)修訂了新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關政策,發(fā)電規(guī)模與消納相匹配,無形中提高了新能源產(chǎn)業(yè)的門檻,增加了企業(yè)的投資成本,新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展遭遇“瓶頸期”,而超范圍、超標準征收耕地占用稅和土地使用稅無疑又讓新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展雪上加霜。

  以某企業(yè)申報的2GW光伏制氫綠氨一體化項目為例,項目總投資222億元,項目建成后,預計年產(chǎn)綠氫9.6萬噸,年產(chǎn)綠氨4.8萬噸,每年實現(xiàn)營收23億元,上繳企業(yè)所得稅和增值稅2.9億元。根據(jù)該項目用地面積6.6萬畝計算,按照土地四至界線面積計稅,需一次性繳納耕地占用稅70328億元,每年繳納土地使用稅4620萬元;按照樁基面積計算,大約需要一次性繳納耕地占用稅73.2萬元,每年繳納土地使用稅4.8萬元。如因超標準繳納耕地占用稅和土地使用稅企業(yè)放棄投資,每年不僅減少企業(yè)所得稅和增值稅收入2.9億元、土地租金264萬元,還會因此而減少關聯(lián)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的其他收入。為撿一顆芝麻而丟掉一個西瓜,在得不償失的同時也違背了經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的初心。

  《<關于促進新時代新能源高質(zhì)量發(fā)展的實施方案>案例解讀》第四、五章,就支持引導新能源產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展與保障新能源發(fā)展合理空間需求方面給出解讀?!秾嵤┓桨浮芬螅?ldquo;各地方政府要嚴格依法征收土地使用稅費,不得超出法律規(guī)定征收費用,比如部分地區(qū)征收的不合理的資源費、鄉(xiāng)村振興費、捐贈費等。各地還可按照就低不就高的原則,明確城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅征收范圍和標準,并嚴格按照標準征收。對于利用國有未利用地開發(fā)新能源項目的,可適當減少土地使用費用。”

  按照中國特色社會主義法律體系統(tǒng)一性、科學性的要求,法律之間不能相互矛盾,相關法律之間應當相互協(xié)調(diào)和銜接,下位法不能與上位法相抵觸。一定要按照“法無授權不可為,法定職責必須為”的現(xiàn)代法治原則,恪盡職守、勤勉盡責,為新能源產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展保駕護航。

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